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案情簡介

2012年10月1日云南省安寧市的村民劉發(fā)昌將自己擁有承包權(quán)的土地及地上房屋、果樹等出租給王勇，租期到2032年10月1日。2013年7月，王勇成立了昆明安禾園都市農(nóng)莊有限公司經(jīng)營餐飲業(yè)務。2017年4月，因包括劉發(fā)昌所在的村的土地納入鋼鐵產(chǎn)業(yè)園的項目征地，劉發(fā)昌所在的村整體搬遷，劉發(fā)昌自己居住的房屋也納入到征地的范圍，但劉發(fā)昌出租給王勇的土地及房屋等設施不屬于征地的范圍。當時街道辦事處認為需要將劉發(fā)昌出租給王勇的土地及房屋等設施一并搬遷，因劉發(fā)昌不同意補償方案，便未與征地單位簽訂補償協(xié)議。劉發(fā)昌在自己居住的房屋被征收后，便搬到安寧城里居住。期間街道辦事處也未與劉發(fā)昌進行協(xié)商，也未對相關征地的情況告知了劉發(fā)昌，雙方一直僵持著。

2022年10月，王勇突然告知劉發(fā)昌稱已經(jīng)對上述房屋及土地簽訂了補償協(xié)議，雙方按照所簽的租賃合同的約定處理征收后的補償款。劉發(fā)昌因此知道自己的土地被征收，在2023年1月劉發(fā)昌通過查詢到自己出租給王勇的土地及地上附著物被王勇開辦的公司的法定代表人卓賢良簽訂了補償協(xié)議，因與街道辦事處協(xié)商不了。劉發(fā)昌為此委托云南尚祥律師事務所易德祥向法院提起訴訟，要求確認草鋪街道辦事處與卓賢良所簽訂的補償協(xié)議屬于無效。

一審審理過程及結(jié)果

在案件經(jīng)昆明鐵路運輸法院受理后，經(jīng)過該院的審理，認為劉發(fā)昌屬于草鋪街道辦草鋪村委會楊柳壩村村民，其所在村小組的土地屬于征地范圍，安禾公司開展經(jīng)營使用的部分地上附著物是向劉發(fā)昌承租而來，也在征收范圍內(nèi)。劉發(fā)昌作為村民，同時當時也在該公司工作，知道或者應當征地項目征收情況，在相關的征地過程中也沒有提出過主張，知道或者應當知道補償?shù)暮炗喦闆r，并在合理期限內(nèi)積極主張權(quán)利，但其在補償協(xié)議簽訂近三年，補償款發(fā)放金二年之后才提起行政訴訟，要求確認補償協(xié)議無效，與常理不符。因此，裁定駁回劉發(fā)昌的起訴。

二審審理過程及結(jié)果

一審裁定下達之后，劉發(fā)昌不服一審裁定，向二審法院提出上訴。在二審中，作為劉發(fā)昌的代理人之一易德祥律師，提出本案中為劉發(fā)昌出租給王勇的租賃物不在征收范圍之內(nèi)、在征收過程中，劉發(fā)昌不知情無法提出異議，應當以劉發(fā)昌知曉的2023年1月開始計算起訴期限，人民法院認定行政協(xié)議無效則起訴期限不受限制。并在二審在找到了2022年10月王勇告知劉發(fā)昌已經(jīng)簽訂了補償協(xié)議的微信語音及相關的文字記載作為新證據(jù)提交。并提供了《最高人民法院對行政行為提起確認無效之訴是否要受到起訴期限限制答復——對十三屆全國人大一次會議第2452號建議的答復》作為法律適用依據(jù)，同時提供最高人民法院（2020）最高法行再341號行政裁定書、（2016）最高法行再82號行政判決書、河南省高級人民法院（2020）豫行終2514號行政判決書作為司法實踐依據(jù)提供給法院參考。

經(jīng)過二審詢問審理，作出（2023）云71行終225號行政裁定。認為草鋪街道與卓賢良所簽協(xié)議時間是2020年8月17日，則上訴人起訴確認行政協(xié)議無效不受起訴期限的限制。當事人請求確認行政行為無效，人民法院應當對涉案的行政行為是否無效進行審查，審查認為無效的應當作出確認無效的判決，審查認為有效的，應當進行釋明并分別情況進行處理。一審法院未對本案的行政行為是否有效進行審查，僅以超過起訴期限為由駁回原告的起訴，適用法律錯誤，該院予以撤銷。因此作出裁定撤銷昆明鐵路運輸法院（2023）云7101行初98號行政裁定并指令昆明鐵路運輸法院繼續(xù)審理。

辦案感悟

本案是一起新型的行政訴訟案件，當事人確認行政行為無效系從2015年5月1日后新修改的《行政訴訟法》中確定的，之前要求確認行政行為無效，法院不予受理。通過本案一審、二審的審理，也僅僅只是就原告起訴是否超過起訴期限進行審理，距離法院判決行政行為是否無效還差很長的距離，可以看出行政訴訟案件原告維權(quán)難度確實很大。本案二審的處理結(jié)果，基本上符合法律的精神和宗旨，應該值得肯定，并可以作為以后原告起訴被告的行政行為具有無效情形時不受起訴期限的參考。但作為認為自己權(quán)利受到行政機關及相關行使公共事務的組織侵害的當事人必須及時向法院起訴，否則一旦超過了起訴期限，哪怕合法、合理的訴訟請求也難以得到支持。首先，行政訴訟法規(guī)定的一般起訴期限為從當事人知道或者應當知道之日起6個月起算；如果行政機關，如果行政機關在作出行政行為時未告知當事人，則從當事人知道或者應當知道之日起1年內(nèi)起訴；對于當事人不知道行政機關作出行政行為內(nèi)容的，不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年內(nèi)起訴，其他案件自行政行為作出之日起超過五年起訴。其次，行政訴訟的起訴期限是除斥期間，不適用中止、中斷、延長的規(guī)定，也就是說如果在法定期間內(nèi)不起訴，就會導致超過行政訴訟起訴期限喪失勝訴權(quán)利。最后，行政行為的起訴期限的起算為知道或者應當知道，如果原告認為自己在法定的起訴期限內(nèi)不知道而在超過法定起訴期限內(nèi)知道的，則應當承擔舉證責任，難度非常之大。雖然本案中原告劉發(fā)昌起訴的行政行為無效不受起訴期限限制，是因為本案中涉案的土地并非屬于征地范圍、街道辦事處在與卓賢良簽訂補償協(xié)議時未與物權(quán)人劉發(fā)昌協(xié)商并確定補償物的價值、卓賢良或者王勇也未取得劉發(fā)昌的授權(quán)便與街道辦事處簽訂了補償協(xié)議，并不是所有的行政行為都能起訴無效的，行政行為的無效需要根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定的“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形”才構(gòu)成，否則起訴行政行為無效會被法院駁回的。

以下是（2023）云71行終225號行政裁定，供各位需要的朋友進行參考。

附：最高法院關于“對行政行為提起確認無效之訴是否要受到起訴期限限制”的答復

對十三屆全國人大一次會議第2452號建議的答復

您提出的關于完善確認行政行為無效案件制度設計破解審理困境的建議收悉，經(jīng)商全國人大常委會法工委，現(xiàn)答復如下：

2015年修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。這條規(guī)定將確認無效的判決方式從司法解釋上升到法律的高度，從立法上補充了行政訴訟的判決種類。

關于確認無效訴訟的起訴期限問題。對行政行為提起確認無效之訴是否要受到起訴期限的限制，在行政訴訟法修訂后的法律規(guī)定及司法解釋中均沒有明確規(guī)定。我們傾向于認為提起確認行政行為無效之訴不受起訴期限的限制，行政相對人可以在任何時候請求有權(quán)國家機關確認該行為無效。這也與最高人民法院出臺的司法解釋的觀點立場一致。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百六十二條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提出訴訟，請求確認行政行為無效的，人民法院不予立案。行政行為無效屬于實體法規(guī)則，按照實體從舊原則，該無效規(guī)定不具有溯及力，只有行政訴訟法修法頒布施行后發(fā)生的行政行為，才適用無效的規(guī)定。因此，行政相對人提起確認無效訴訟只能針對2015年5月1日之后作出的行政行為提出。上述司法解釋第九十四條第二款還規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續(xù)審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。法院審理行政案件遵循先程序后實體原則。先審查起訴是否符合法定條件，再進行合法性審查。在法院裁判之前，行政行為的效力實際上是待定的。行政相對人針對一個行政行為提起確認無效之訴，人民法院應當以確認無效之訴不受起訴期限限制為前提，直接進入實體審理，如果出現(xiàn)最終認定行政行為并非無效的情況，不再以超過起訴期限為由裁定駁回當事人的起訴，而應當判決駁回當事人的訴訟請求。無效行政行為的根本特征是自始無效，這就決定了在任何情況下，一個自始無效的行政行為都不可能通過期限被耽誤，而獲得一種“確定力”。相對人請求法院確認行政行為無效，也須在起訴期限內(nèi)向法院提出，這實際上是混淆了“重大且明顯違法”的無效行為與一般違法行為。

關于訴判不一的問題。訴判一致是指人民法院作出的判決種類應當與當事人的訴訟請求相互對應，不應超出當事人的訴訟請求。關于行政相對人提起的確認無效訴訟中，如何做到訴判一致，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條已對此作了明確規(guī)定，即“公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續(xù)審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。”

關于無效行政行為為基礎的法律行為的效力問題。雖然無效行政行為自始不發(fā)生效力，但是該無效行政行為通常具有有效性的外觀和公定力，在該行為的存續(xù)期間，或衍生出其他行為和法律關系。該行為被確認無效后，必然涉及對后續(xù)行為、法律關系及由此形成的利益，如何進行法律上處理的問題。在無效行政行為的基礎上衍生出來的其他法律關系，如果無限期地處于可以被攻擊的狀態(tài)，顯然不利于法的安定性以及社會秩序的穩(wěn)定。我們傾向認為，行為被確認無效后，相對人已經(jīng)取得利益應當被收回，其負擔的義務應當被解除。如果無效行政行為由行政相對人欺詐等惡意導致，則即使該行為造成一定損壞，也不予賠償。如果基于公共利益和個人利益，依法確有必要設定權(quán)利義務關系，則應當作出其他行政行為來替換。因此，對行政行為宣告無效后，不應對后續(xù)行為一律還原到初始狀態(tài)，應當審慎進行利益衡量，尤其是要考慮無效行政行為涉及善意第三人利益或已經(jīng)建立的穩(wěn)定的社會秩序等因素。

感謝您對人民法院工作的關心和支持。

2018年9月10日

本文作者：易德祥主任律師，2006年通過國家司法考試，取得A類法律職業(yè)資格征收，從2007年6月執(zhí)業(yè)至今。2015年7月創(chuàng)辦了云南尚祥律師事務所，2021年8月被昭通仲裁委員會聘為第四屆昭通仲裁委員會仲裁員，2021年9月被昆明仲裁委員會選聘為第四屆昆明仲裁委員會仲裁員。2022年被聘請為玉林仲裁委員會仲裁員、茂名仲裁委員會仲裁員、香港世界仲裁中心仲裁員、婁底仲裁委員會仲裁員、南陽仲裁委員會仲裁員、贛州仲裁委員會仲裁員、銅陵仲裁委員會仲裁員、衢州仲裁委員會仲裁員，2023年被聘為濟寧仲裁委員會仲裁員、朔州仲裁委員會仲裁員、鷹潭仲裁委員會仲裁員、汕頭仲裁委員會仲裁員、泰中國際仲裁與調(diào)解中心(TCIAC)仲裁員、保山仲裁委員會仲裁員、平?jīng)鲋俨梦瘑T會仲裁員、遂寧仲裁委員會仲裁員、黃岡仲裁委員會仲裁員、拉薩仲裁委員會仲裁員、濮陽仲裁委員會仲裁員、韶關仲裁委員會仲裁員、柳州仲裁委員會仲裁員、梧州仲裁委員會仲裁員、承德仲裁委員會仲裁員、撫州仲裁委員會仲裁員。2022年7月被昆明市涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制管理委員會聘任的昆明市涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制專業(yè)人員、2022年11月被楚雄州涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制管理委員會聘任的昆明市涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制專業(yè)人員、2023年1月昆明市官渡區(qū)涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制管理委員會聘任的昆明市涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制專業(yè)人員。現(xiàn)為死刑復核法律援助庫律師、昆明市律師協(xié)會刑事專業(yè)委員會委員、建筑工程與基礎設施法律委員會委員、昆明市律師協(xié)會申請律師執(zhí)業(yè)人員面試考核官、云南省律師協(xié)會涉訴涉法信訪專家?guī)斐蓡T、云南省律師協(xié)會律師權(quán)益保障委員會委員、云南省律師協(xié)會刑事法律委員會委員。2017年3月取得昆明市律師協(xié)會實習指導律師資格，2020年5月經(jīng)過考核，取得司法部試點律師專業(yè)評定、云南省司法廳主辦、云南省律師協(xié)會頒發(fā)的刑事專業(yè)律師證書，2022年取得行政法專業(yè)律師證書。