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最高人民法院對行政行為提起確認(rèn)無效之訴是否要受到起訴期限限制答復(fù)——對十三屆全國人大一次會議第2452號建議的答復(fù)

您提出的關(guān)于完善確認(rèn)行政行為無效案件制度設(shè)計(jì)破解審理困境的建議收悉，經(jīng)商全國人大常委會法工委，現(xiàn)答復(fù)如下：

2015年修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。這條規(guī)定將確認(rèn)無效的判決方式從司法解釋上升到法律的高度，從立法上補(bǔ)充了行政訴訟的判決種類。

關(guān)于確認(rèn)無效訴訟的起訴期限問題。對行政行為提起確認(rèn)無效之訴是否要受到起訴期限的限制，在行政訴訟法修訂后的法律規(guī)定及司法解釋中均沒有明確規(guī)定。我們傾向于認(rèn)為提起確認(rèn)行政行為無效之訴不受起訴期限的限制，行政相對人可以在任何時候請求有權(quán)國家機(jī)關(guān)確認(rèn)該行為無效。這也與最高人民法院出臺的司法解釋的觀點(diǎn)立場一致。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百六十二條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提出訴訟，請求確認(rèn)行政行為無效的，人民法院不予立案。行政行為無效屬于實(shí)體法規(guī)則，按照實(shí)體從舊原則，該無效規(guī)定不具有溯及力，只有行政訴訟法修法頒布施行后發(fā)生的行政行為，才適用無效的規(guī)定。因此，行政相對人提起確認(rèn)無效訴訟只能針對2015年5月1日之后作出的行政行為提出。上述司法解釋第九十四條第二款還規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請求確認(rèn)行政行為無效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。法院審理行政案件遵循先程序后實(shí)體原則。先審查起訴是否符合法定條件，再進(jìn)行合法性審查。在法院裁判之前，行政行為的效力實(shí)際上是待定的。行政相對人針對一個行政行為提起確認(rèn)無效之訴，人民法院應(yīng)當(dāng)以確認(rèn)無效之訴不受起訴期限限制為前提，直接進(jìn)入實(shí)體審理，如果出現(xiàn)最終認(rèn)定行政行為并非無效的情況，不再以超過起訴期限為由裁定駁回當(dāng)事人的起訴，而應(yīng)當(dāng)判決駁回當(dāng)事人的訴訟請求。無效行政行為的根本特征是自始無效，這就決定了在任何情況下，一個自始無效的行政行為都不可能通過期限被耽誤，而獲得一種“確定力”。相對人請求法院確認(rèn)行政行為無效，也須在起訴期限內(nèi)向法院提出，這實(shí)際上是混淆了“重大且明顯違法”的無效行為與一般違法行為。

關(guān)于訴判不一的問題。訴判一致是指人民法院作出的判決種類應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人的訴訟請求相互對應(yīng)，不應(yīng)超出當(dāng)事人的訴訟請求。關(guān)于行政相對人提起的確認(rèn)無效訴訟中，如何做到訴判一致，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條已對此作了明確規(guī)定，即“公民、法人或者其他組織起訴請求確認(rèn)行政行為無效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求?！?/p>

關(guān)于無效行政行為為基礎(chǔ)的法律行為的效力問題。雖然無效行政行為自始不發(fā)生效力，但是該無效行政行為通常具有有效性的外觀和公定力，在該行為的存續(xù)期間，或衍生出其他行為和法律關(guān)系。該行為被確認(rèn)無效后，必然涉及對后續(xù)行為、法律關(guān)系及由此形成的利益，如何進(jìn)行法律上處理的問題。在無效行政行為的基礎(chǔ)上衍生出來的其他法律關(guān)系，如果無限期地處于可以被攻擊的狀態(tài)，顯然不利于法的安定性以及社會秩序的穩(wěn)定。我們傾向認(rèn)為，行為被確認(rèn)無效后，相對人已經(jīng)取得利益應(yīng)當(dāng)被收回，其負(fù)擔(dān)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)被解除。如果無效行政行為由行政相對人欺詐等惡意導(dǎo)致，則即使該行為造成一定損壞，也不予賠償。如果基于公共利益和個人利益，依法確有必要設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則應(yīng)當(dāng)作出其他行政行為來替換。因此，對行政行為宣告無效后，不應(yīng)對后續(xù)行為一律還原到初始狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)審慎進(jìn)行利益衡量，尤其是要考慮無效行政行為涉及善意第三人利益或已經(jīng)建立的穩(wěn)定的社會秩序等因素。

感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。

2018年9月10日